强化专项资金管理    促进跨越式发展

——浙江省散装水泥专项资金管理现状及

                  未来发展与改革的调研报告

 

[内容提要]由浙江省财政厅经济建设处与省散装水泥办公室联合组成的课题组，对我省11个市、30多个县（市、区）的部分水泥生产和建设施工企业，以及财政、散装水泥管理、行政审批中心等有关部门进行了深入调研，采取座谈会、检查、实地考察、测算分析和查阅资料等形式，历时半年多时间。调研的主要内容为散装水泥专项资金的征管用情况、管理的成功经验、存在的问题，以及未来发展与改革的基本趋势。通过调研，本文提出了如何进一步完善我省现行专项资金管理政策，提高专项资金管理水平的建议，同时，对专项资金实行“费改税”进行了研究，提出了未来实施的初步方案，供有关部门和领导决策时参考。

 

散装水泥是指不用纸袋等包装，直接通过专用装备出厂、运输、存储和使用的水泥。发展散装水泥具有显著的社会、环境和经济效益，据测算，每万吨散装水泥可节约包装纸60吨（折合优质木材330立方米），煤炭78吨，烧碱22吨，水1.2万吨，电7.2万度，棉纱0.4吨，减少水泥损耗450吨，折合综合经济价值45万元；同时，避免了因使用袋装水泥时拆袋和现场搅拌造成的大量扬尘，促进了建筑施工机械化水平和文明程度的提高。因此，发展散装水泥是节约资源、保护环境的重大技术经济措施，是提高劳动生产率、改善劳动条件、确保水泥及工程质量的重要举措，是实施可持续发展战略的重要产业政策。

发达国家基本上用20年时间，在20世纪70年代初完成水泥从袋装到散装的改革，水泥散装率平均达到70%以上，其中美、德、日等国一直稳定在95%以上。我国发展散装水泥起步于1965年，1972年起在国内全面推行。然而，2002年全国水泥散装率仍为24%，落后于社会和经济的发展水平。我省的散装水泥率在1972-1985年期间，曾在低水平徘徊，经过近16年来的跨越式发展，全省散装率由1986年的0.9%提高到了2002年的42.5%（连续两年居省、区首位），年均提高2.8个百分点，超过美国高速发展期年均2.7个百分点的水平，创造了发展散装水泥的“国际速度”。

散装水泥专项资金是政府性基金，是国家为限制袋装水泥，鼓励散装水泥，由政府部门向生产和使用袋装水泥的企业和单位征收的资金，专项用于发展散装水泥。所以，专项资金在发展散装水泥中起着不可或缺的作用。专项资金的征收、使用和管理不仅是散装水泥的日常基础工作，更重要的是为跨越式发展散装水泥事业提供了物质保证。因此，根据省委书记习近平关于“散装水泥发展的经验值得总结”的批示精神，很有必要对专项资金政策及征管用情况进行认真研究总结，探讨未来发展与改革的趋势，从而进一步强化管理，促进散装水泥继续跨越式发展。

一、散装水泥专项资金的地位与作用

根据经济学外部性理论，向生产和使用袋装水泥单位征收专项资金是负外部性的矫正，对散装水泥生产、运输和使用单位的专项补助是正外部性的矫正。设立散装水泥专项资金，是国家“限制袋装、鼓励散装”产业政策的具体体现。

1985年以前，散装水泥设施设备建设由国家按基建或技改项目投资拨款。1985年，国务院制定了专项资金政策，设施设备建设资金改为通过征收散装水泥专项资金的办法筹集。16年的实践表明，专项资金有力地促进了我省散装水泥的快速发展：以散装水泥专用车（船、罐）等设施设备的投入为基础，全省散装量由1986年的8.8万吨，2002年达到2439万吨，连续3年居全国各省、市、区首位。16年中，全省因供应使用散装水泥创综合经济效益48.7亿元，累计为国家节约包装纸折合优质木材357.2万立方米，节水1.3亿吨，减少粉尘排放41.4万吨。

通过专项资金的征收、使用和管理，极大地调动了企业发展散装水泥的积极性，提高了社会各个方面对散装水泥的参与程度，吸引了企业和个人对散装水泥设施设备的投入，充分发挥了专项资金的产业导向、经济杠杆、激励机制以及组织保障作用。

（一）产业导向作用。首先，征收专项资金，确立了散装水泥的发展方向。省政府先后发布了71和151号令，制定以征收专项资金为主要内容的政策法规，引导生产和使用企业向发展散装水泥目标迈进。社会各界人士普遍从政策中认识到散装水泥对节约资源和保护生态环境、造福子孙后代的现实和深远意义，以实际行动支持散装水泥工作。其次，向生产和使用袋装水泥的单位和个人征收专项资金，从经济上加重企业负担，达到限制袋装水泥生产、使用的目的。此外，对发展散装水泥设施设备在资金等政策上给予优惠，充分体现国家发展散装水泥的产业政策导向。

（二）经济杠杆作用。用少量的专项资金，吸引社会资金的大量投入，既体现专项资金对发展散装水泥的扶持，又有效地发挥了专项资金的经济杠杆作用。1986-2002年，全省散装办系统累计征收专项资金7.1亿元，直接投入散装水泥专用汽车、火车、船、中转库、发放库、流动罐、负压抽吸等设施设备，累计为4.4亿元。吸引社会资金投入9.6亿元，设施设备总投入为14亿元，有效地发挥了专项资金的乘数效应。

（三）激励机制作用。我省在专项资金激励机制上做了有益的探索，如设立新技术、新工艺、新设备开发应用补助机制。对通过省级以上技术鉴定的散装水泥设备，给予适当资金补助；在应用新技术和新设备时，省、市、县三级分别补助一定比例的资金，鼓励推广应用；省、市、县之间，实行目标管理责任制，对发展散装水泥成绩显著的单位和个人予以表彰奖励；对评为全国、全省散装水泥示范市、县的给予资金等方面扶持。这些举措有效地调动了各地发展散装水泥的积极性、主动性和创造性，激励基层和企业为超额完成散装水泥目标任务而努力拼搏。

（四）组织保障作用。专项资金为全省各级散装办机构正常有序地开展工作提供了物质保障，全省形成了较为完善的组织管理体系，职责明确，目标落实。我省散装办系统还注重开展各类专业（财会）技术和业务培训，提高了职工政治、业务素质，培养和吸引了一些高级专业人才，从而为实现散装水泥快速发展发挥了组织保障作用。

二、我省散装水泥专项资金管理的成功经验

经过16年的实践，我省在专项资金征收、使用和管理及积极运用财政经济杠杆方面，坚持以人为本、真抓实干，与时俱进，摸索出一整套较为成功的做法，积累了一些有益的经验。

（一）坚持与时俱进，制定发展良策。在16年中，仅省政府和各委、厅、局印发的发展散装水泥的政策文件46件，政府令2件。省财政厅根据国家政策和省政府规章，制定了8个相关的文件。一是在制定政策的指导思想上，本着有利于发展散装水泥这一根本目的，强调“放水养鱼”，向基层和企业倾斜，让散装水泥的生产、运输、中转、使用、管理等环节都有利可图。如政策规定，市、县征收专项资金的2.5%上缴省,这个比例在全国各省、市、区中比例是最低的，与其他行业（新墙办）比也是最低的。二是在制定政策的内容上，注重配套政策的完善。如除专项资金征管用外，还有计量、质量、统计、运输等单项规定。三是在制定政策的时效上，坚持与时俱进，根据国家有关规定和事业发展，适时作出调整。如1990-1992年，国内水泥市场疲软，我省及时制定鼓励出口的政策。 

（二）严格执行政策，着力服务企业。一项政策，若不去执行或执行不力，就会失去权威，形同虚设。因此，我省散装办及相关部门执行政策法规态度坚决，运用经济、行政、法律及思想工作等手段，确保政策执行到位。我省对专项资金做到严格管理，省有关部门不定期地对全省专项资金征管用进行调研、检查，对好的做法和经验及时总结、表彰、推广；对存在的问题，及时予以解决。如1999年，省减负办对专项资金使用情况进行检查，纠正了挪用、平调现象，并对检查结果进行通报，取得了较好效果。2003年8-9月，省经贸委、财政厅、监察厅、审计厅等四部门联合对专项资金进行执法监察，总结专项资金征管用及依法行政的经验。通过这些基础管理工作，使专项资金的征收、管理与使用得到了逐步完善、规范。在有的地方对开发区、工业园区项目的专项资金擅自减免、缓交的情况下，瑞安市政府却行文强调，必须严格执行省政府令的各项规定，按照政策规定征收专项资金。同时，各地散装办千方百计为企业服务，帮助排忧解难。如嘉兴、诸暨、萧山等10多个市县，以良好的服务赢得了企业的信任，帮助企业开拓市场，协调各方面关系，专项资金征收率、使用管理以及散装水泥整体工作一直比较出色。杭州、嘉兴、温州、平湖、瑞安、嘉善等市县获得了“九五期间全国发展散装水泥示范市县”荣誉称号。

（三）讲求投入产出，发挥资金效能。1986-2002年，散装水泥装、卸、储、运、用等环节，专项资金累计投入4.4亿元，而吸引社会投资达9.6亿元，专项资金与社会资金投资之比为1：2.2，起到了“四两拨千斤”的效果。16年全省累计完成散装量10819.8万吨，创综合经济效益48.7亿元，专项资金投入与散装水泥的效益之比为1：11，全社会总投资与散装水泥效益之比为1：3.5。在吸引社会投资上，温州市的成绩尤为突出，10多年来专项资金总投入1500万元，而吸引企业和民间资金达3.5亿元，专项资金与社会投资比例为1：23，使全市的散装水泥使用和预拌混凝土呈快速发展态势，2002年预拌混凝土的能力达200余万立方米，生产量163.8万立方米。

（四）注重基础管理，加强调查研究。我省注重专项资金及其财务的基础管理，不断研究新情况，寻找新对策，各个环节从严要求，从头做起，抓好落实。由于扎实的基础工作，得到了国家审计署、全国散装办的肯定。我省与其他三个省市共同参与起草制定了《全国散装水泥专项资金会计核算办法》、《全国散装水泥专项资金管理先进单位评选办法》。同时，注重发展散装水泥的专业理论和软课题研究，如出版散装水泥理论专著《加快发展散装水泥十八论》、在国际水泥大会上发表《中国散装水泥现状和未来发展的思考》等，对全国发展散装水泥颇具影响力。此外，省散装办与杭州铁路分局共同开发的《散装水泥铁路运输管理信息系统》获得了浙江省科技进步二等奖。16年来，我省成功开发新技术、新设备32项，攻克5项全国性的技术与管理难题。

（五）弘扬散装文化，营造发展氛围。全省通过广泛、深入、持久的宣传，使社会各界了解发展散装水泥的重大意义，唤起了人们保护环境、节约资源的社会责任意识，强化了散装水泥工作者的使命感与紧迫感。

我省在不断实践、积累的基础上，不断开拓散装文化的内涵和外延，着力培养和弘扬“散装文化”，激发散装工作者的工作热情与历史使命感。把散装文化与发展散装水泥有机地结合起来，逐步形成文化力，促使散装量的增加和散装率的提高。创造性的宣教方式是取得良好效果的前提，而一定的资金投入则是做好宣传工作的基础。省散装办创建了全国独一无二的“六个一”工程：一份《中国建材报<散装水泥>》双周刊、一个散装水泥发展史料陈列馆、一个为国家和兄弟省市举办了26期培训班的浙江散装水泥职工培训中心、一部反映散装水泥工作者工作与生活的电视连续剧《绿色情缘》、一本在全国建材学校使用的教科书《散装水泥管理与技术装备》、一套散装水泥发展志书《百倍奋进曲》等。通过不同的媒体、不同的方式，反映散装水泥战线工作者与时俱进，争创一流，团结拼搏，无私奉献的崇高精神。

三、散装水泥专项资金管理面临的新情况、新问题

（一）管理机构性质现状与国家政策规定存有差异。国务院和省政府明确规定，各级散装水泥办公室是散装水泥工作的行政主管部门，对本地区散装水泥发展负有行政管理责任。因此，国家与我省制定的有关专项资金政策，都把各级散装办作为财政全额拨款单位。实际上，目前大多数散装办为自收自支的事业单位。上述差异，导致了散装水泥专项资金不可能按财政部规定90%的比例投入到散装水泥、预拌混凝土、预拌砂浆的设施、设备上。虽然我省1986-2002年间，专项资金的平均投入比例为60%，在全国名列前茅。随着散装率的提高，袋装水泥使用减少，专项资金征收标准降低，征收的专项资金越来越少。散装水泥事业发展与征收专项资金的矛盾日益突现，造成专项资金投入比例偏低，职工队伍思想易发生波动。

（二）专项资金的征收、管理与使用存在不规范现象。

从总体上看，我省散装水泥专项资金的征收、使用与管理比较规范，但对照政府规章和预算管理的要求，还存在一些问题。

1、在征收方面，存在减征、免征、缓征现象。对袋装水泥生产企业征收专项资金，历年全省平均征收率达到80%以上，但各市、县之间不平衡，杭州、金华、衢州所属部分市县的征收率偏低，甚至只有百分之十几。究其原因，一是水泥企业由国有、集体转为民营，业主法制观念淡薄，加上水泥行业结构调整，水泥生产企业受“关停并转”的影响，导致许多企业一度效益较差；二是某些市、县政府对专项资金进行10%-40%比例不等的统筹，在一定程度上影响了当地征收专项资金的积极性和水泥企业上缴的主动性；三是征收人员执法不严，宣传不深入，服务意识淡薄，工作不到位，严重影响了征收率。四是不少地方政府对招商引资、改善投资环境与法定收费之间的关系认识不足，对任何单位和个人无权以任何形式批准减免等政策规定认识不到位。全省部分市县以不同形式出现了对开发区、工业园区预收专项资金减、免、缓现象。

2、在管理方面，未纳入预算内管理，存在平调、挪用现象。财政部和省政府明确规定，散装水泥专项资金纳入同级财政预算管理，缴入国库。但到目前，全省只有舟山、义乌等8个市、县和省级纳入了预算内管理，其他地方的专项资金仍作为预算外资金管理。有的地方政府及主管部门把专项资金作为机动财力，对专项资金进行统筹，有的甚至随意挪用专项资金给无关企业使用。在机构改革中，有的主管部门对专项资金和散装办的固定资产截留使用。对这类问题，虽然财政、监察、审计、上级散装办等有关部门，发现一个，纠正一个，但未能从根本上解决。

（三）发展散装水泥所需资金存在较大缺口。省经贸委确定了到2007年全省散装率必保62%、力争达到65%的工作目标。根据这一目标，预计需新增散装水泥装运设备投入4.7亿元，仓储设施投入3.7亿元，发展预拌混凝土、干粉砂浆投入10.9亿元。三项合计19.4亿元。按散装水泥专项资金投入占20%（以前年度平均为25%左右）测算，需散装水泥专项资金3.9亿元。

从资金来源分析，2003-2007年，散装水泥专项资金的年征收率若按85%计算，预计可向袋装水泥生产企业征收专项资金1.4亿元，袋装水泥使用单位征收0.4亿元，合计征收1.8亿元，扣除散装水泥宣传、奖励、代征手续费等必要支出，投入比例按80%计算，可投入散装水泥设施设备的资金仅为1.4亿元。

根据以上分析，到2007年，专项资金缺口将达到2.5亿元。可见，筹措资金的任务甚重。

四、强化散装水泥专项资金管理的建议与设想

（一）完善专项资金征收管理政策。我省散装水泥经过近16年的大发展，已打下了良好的基础，水泥企业基本上都认识到散装水泥是水泥工业发展的必由之路，只要用户有需求，水泥企业也乐意供应，特别在城镇，建筑施工单位已逐渐习惯使用散装水泥。现阶段，对水泥生产企业每吨袋装水泥征收1元专项资金，对使用袋装水泥单位每吨征收3元专项资金。根据国家经贸委2002年的《加入WTO后我国政府推动散装水泥发展战略研究》课题的投入产出分析，征收标准每吨提高1元，全国水泥企业由于生产袋装水泥将多支付4.39亿元，此时，生产散装水泥在成本上具有比较优势；当专项资金增加到每吨6元时，袋装水泥的生产者将微利甚至无利，可以加速袋装水泥退出市场的步伐。因此，建议适当提高专项资金的征收标准，有利于减少袋装水泥的生产，也可以更多筹集散装水泥专项资金。

（二）规范专项资金的征管与使用。在征收环节上，应严格按照财政部和省政府的规定，对袋装水泥生产企业和使用单位及时足额征收专项资金；向建设单位（预）征专项资金要统一进入办证中心，规范操作，增加工作透明度，杜绝某些县市擅自对开发区、工业园区减免缓交等现象。在使用管理环节上，征收的散装水泥专项资金应统一缴入国库，实行收支两条线，纳入预算内管理，散装水泥专项资金的使用要严格按程序报批；加大专项资金的生产性投入，对投入的项目要加强可行性研究，提高专项资金的使用效率。对违反规定的，要依法追究责任。从而充分发挥专项资金的引导作用与经济杠杆作用，促进散装水泥快速发展。

（三）积极探索增加投入的新路子。征收散装水泥专项资金并不是目的，重要的是使有限的专项资金充分发挥引导作用与杠杆作用，在全社会树立发展散装水泥的意识，吸引更多的社会力量发展散装水泥，让袋装水泥早日退出市场，这才是真正要达到的目标。

1、建议省市县设立专项引导资金。第一，目前，城市及重点工程的散装水泥供应、使用市场已逐步成熟，引导资金应主要用于预拌混凝土、干粉砂浆的开发与推广应用为主。第二，农村散装水泥市场仍还未形成气候，究其原因：一是宣传不到位，广大农村对散装水泥的认识不够；二是适用于农村使用散装水泥的设施设备跟不上；三是农民建房，使用水泥量偏少，水泥企业供应散装水泥工作量大，积极性不高。因此，对于农村发展散装水泥，由省进行适当的资金引导，重点由市、县两级投入农村发展散装水泥引导资金，用以扩大在农村的宣传，开发适用农村使用的装运、储存、计量设备，尤为重要的是要引导企业或个人在农村建立散装水泥销售网络。通过奖励、购置设备补贴等形式，让农民在销售、使用散装水泥过程中获得实实在在的好处，树立农村销售散装水泥的典型，对于好的做法，要及时总结推广，充分发挥示范县市乡镇的典型示范作用与对周围农村的影响带动作用。

2、加强对散装水泥新技术、新设备的开发投入。经过多年的开发与引进，我省已成功开发了散装水泥专用汽车、船、无尘装料机、流动罐、流动罐搬迁车、BCS-50型计量秤、散装水泥负压抽吸装置等一大批设备，为我省散装水泥的快速发展奠定了扎实的基础。随着散装水泥继续深入发展，预拌混凝土、干粉砂浆在散装水泥使用中占据了越来越大的比重，预拌混凝土设备的国产化程度已逐渐提高，干粉砂浆的发展趋势逐渐明朗，对新技术、新设备的研究及开发与应用，需要投入大量的人力、物力。因而需加大专项资金的投入，重点是引进国外先进技术、设备，加以消化吸收，加强对设备生产企业的引导，扶持企业开发新产品，帮助企业推广应用新设备。资金投入形式可采用新技术、新设备开发补助，散装水泥、预拌混凝土、干粉砂浆设施设备贴息，同时积极引导社会资金的参与。

（四）加强制度建设，提高管理水平

1、建立、健全有关资金管理制度。全省专项资金纳入预算内管理后，对现行专项资金管理制度要作进一步修改、完善。如在专项资金的使用上，要针对不同的用途，制定出严格的支出程序；对预收专项资金，完善征收、退还、结转入库手续制度；对发展散装水泥成绩显著的单位和个人，设立奖励办法。

2、建议成立政府协调小组，加强部门间的协作与配合。发展散装水泥的系统性、边缘性、综合性决定了这项事业牵涉到各个部门、方方面面，由政府牵头各部门相关人员组成的协调机构，有利于加强部门间的协作与配合，对于发展过程中出现的新情况、新问题能够及时高效解决，避免互相扯皮。

3、改进预算管理办法，切实保障散装水泥发展需要。由于专项资金政策延续到2005年12月底，同时专项资金的征收额随着散装率的提高而逐年减少，我省的散装水泥发展又领先于其他省市，可能会提前遇到经费不足的局面。因此，有必要逐步从财政正常经费中列支散装办的经费，切实保障散装水泥事业发展的需要。

五、探索专项资金发展改革新方向——费改税

由于现行散装水泥专项资金政策的有效期暂定到2005年12月底，那么从2006年起，如何继续限制袋装、鼓励散装？政策如何取向？我们认为费改税也是一条可行的途径。即结合国家的税费改革趋势，把征收散装水泥专项资金改为向水泥生产企业征收资源税。

（一）费改税的必要性。我国优化税制结构的目标之一就是通过费改税，将一些体现政府职能、来源相对稳定的必要收费，纳入税收渠道。我们认为，散装水泥专项资金改革的趋势也应当是费改税。第一，将征收散装水泥专项资金改为征收资源税符合国际惯例。如欧共体成员国普遍向塑料袋使用者课以重税，虽然征税对象不同，征收方式不同，但所起的经济效应是相同的。第二，我国目前水泥散装率只有24.3 %，发展散装水泥是国家既定的产业政策，因此，仍需要国家设立专项资金引导、扶持与鼓励。第三，采用税收方式避免了征收专项资金刚性不足的弱点，可大大提高征收率，增加收入。第三，确保散装水泥基础设施的投入，发挥调控和导向作用，纠正专项资金使用与管理中存在的不规范现象，避免以费养人，平调、挪用专项资金。第四，有利于公平竞争，保证全国水泥生产企业都享受同样的政策待遇，避免因征收比例差异过大而造成的不公平现象。

（二）设置资源税的原则。向袋装水泥征收资源税，既要考虑到企业的承受能力，体现公平合理性，更需要通过征税，充分发挥经济杠杆及调控作用，淘汰小水泥，促进水泥行业结构调整，加速袋装水泥退出市场。由此，可以确定四条原则：第一，税负适度原则。在确定税率时，既要考虑与目前对水泥企业和建设、施工单位征收专项资金的标准衔接，又要保证调节经济利益的作用；第二，征税简便原则。设立的征收办法要简便易行，操作性强，征收成本较低；第三，调控原则。征收资源税的最终目的是用于促进散装水泥发展，因此征收的税款专项主要用于发展散装水泥及预拌混凝土、干粉砂浆的生产性支出；第四，公平原则。即按同一税率征收，税负相同，对确有困难和地域差异，予以适当减免。

（三）课税范围的确定。要达到限制袋装水泥，发展散装水泥的目的，一般从水泥的生产、流通、使用部门入手。国家现行政策规定，向袋装水泥生产企业、使用单位，征收散装水泥专项资金，对于中转、运输等流通部门未作考虑。对袋装水泥使用单位，由于涉及的单位不固定，预征难度比较大，同时还牵涉到退税的问题，操作比较复杂，并且，向水泥企业征收的资源税可能转嫁给建设施工单位，因此课税范围确定为仅向袋装水泥生产企业征收。

（四）课税依据、税率及操作方法。建议采取从量定额征收。方案一，按散装率区别计征，具体为：散装率大于90%的企业，免征；散装率达到80-90%的企业，1元/吨；散装率达到70-80%的企业，1.5元/吨；散装率达到60-70%的企业，2元/吨；散装率达到50-60%的企业，2.5元/吨；散装率在50%以下的，3元/吨。散装率指标，由主管散装办负责半年审核一次，当地税务部门核准。方案二，一律按每吨袋装水泥4元计征，方法简便，操作性强。

此外，鉴于原散装水泥专项资金由地方征收、由当地统筹使用，因此，建议资源税仍作为地方税，由地方税务部门负责征收管理。

按照2002年我省水泥企业的散装量、散装率计算，若实行方案一的征税标准，共可征收资源税7971.1万元，平均每吨袋装水泥的税负为2.7元。随着我省散装水泥的快速发展，水泥散装率将稳步提高，水泥生产企业特别是大中型企业的资源税税负会越来越轻。

 

 

                 浙江省财政厅       

                                   联合课题组

             浙江省散装水泥办公室

 

            成员：黄敏伟、戚国裕、王娟娟、何喜平；

                  蒋尔忠、包晓风、俞瑞峰

 

                            2003年10月