提 要：改革开放后，中国社会经济发生了巨大的变化，在城市土地开发及其空间结构方面也不例外。特别是在1987年之后，允许城市土地使用权的有偿和市场化交易，它显著改变了土地开发过程，造成了大都市区内的土地转用加速、城市蔓延等一系列的城市空间结构的变化。从分析中国改革开放后1987年以来的土地使用制度改革入手，阐述土地使用制度改革后形成的中国独特的双重“二元化”的土地市场结构及其形成的巨大的套利空间，来分析土地使用制度改革对城市土地开发行为以及城市空间扩展的影响。

　　关键词：土地使用制度，双重“二元化”土地市场结构，城市空间扩展

　　城市空间扩展是城市在发展内外动力作用下的一种空间推进，包括城市平面区域的扩大以及垂直方向上向空中和地下的伸展。由此可以看出，城市空间扩展包括两种类型：一种是平面方式的对外扩展，为外延式的对外扩展；另一种是以立体方式的上下扩展，为内涵式的对外扩展。笔者主要研究城市空间扩展的第一种形式，即城市平面区域的外延式的向外扩展。

　　1987年之后，中国进行了城市土地使用制度改革，允许土地使用权的有偿和市场化交易，它改变了土地开发过程。但这次土地使用制度改革是一次不均衡的改革，它表现在两个方面：一方面，允许符合条件的城市国有土地在土地使用权市场上进行流转，而将农村集体土地排除在土地市场之外；另一方面，在推进土地的有偿和市场化出让的同时，还保留行政划拨的土地配置方式。于是，这场不均衡的渐进式土地使用制度改革，客观上形成了独特的双重“二元化”的土地市场结构，即“二元化”的城乡土地市场和“双轨制”的城市土地市场。双重“二元化”的土地市场结构，造成了土地开发特别是农用地转用过程中巨大的套利空间。而这一巨大的套利空间，也成为包括地方政府在内的相关利益主体竞相追逐的对象。这一方面使得以成片商业开发以及开发区（大学城）建设为代表的“圈地式”城市土地开发模式遍地开花；另一方面也造成违法土地交易即土地“黑市”屡禁不止。与此同时，以地方政府为主导的相关利益主体为了能够持续获取土地开发的利益，就不断超越城市规划对城市空间扩展的限制。这样一来，在多方力量的共同作用下，中国城市犹如失控的洪水，疯狂吞噬着周边的农村土地，从而形成了以城市蔓延为特征的城市空间对外扩展模式

　　1.1　中国土地使用制度改革概述

　　中国土地使用制度改革发端于1980年代后期，其发展演变过程大致分为两个阶段（图2）：1987-1997年为第一阶段，即土地有偿使用改革阶段，土地使用制度改革主要是变无偿、无限期、无流动的使用制度，为有偿、有限期、有流动的使用制度；1998年至今为第二阶段，即土地市场化改革阶段，土地使用制度改革进入以市场形成土地使用权价格为核心的全面建设土地市场阶段。20余年的历程，中国土地使用制度从划拨使用到有偿使用再到市场配置渐进式的纵深推进。不过，改革中并没有废止行政划拨这一土地使用制度，至今，仍然有大量的非建设用地土地通过这一方式转为建设用地。

　　1.2　双重“二元化”的土地市场结构：土地使用制度改革的直接后果

　　改革开放之后，中国土地制度的改革发端于农村，但随后的城市土地制度改革显然要领先于农村。这种城市与农村非均衡的改革模式形成了城市与农村“二元化”的土地市场。此外，虽然改革的总体方向是土地资源配置的市场化，但是在改革中，行政划拨的方式同时存在，并且从数量上看并未明显减少。这种不均衡的土地使用制度改革，直接造就了中国土地市场独特的双重“二元化”结构，也就是“二元化”的城乡土地市场和“双轨制”的城市土地市场。

　　在“二元化”的城乡土地市场结构中，连接城市和农村两个土地市场的唯一合法的途径是国家征收（征用）。在二元土地市场中，由于农村集体土地特别是农业用地和城市建设用地两类土地之间产出的级差、社会功能负担和税费负担的级差，从而形成农村集体农用土地向城市国有建设用地转换的巨大租金空间。与此同时，政府垄断了土地使用权一级市场的用地供应，这样一来，国家征收（征用）农村集体土地特别是农业用地成为一种无风险的获利颇丰的套利行为。换句话说，在城乡“二元化”的土地市场结构中，由市场决定的城市土地价格和人为压低的农村土地补偿之间巨大鸿沟造成地方政府强烈的开发城市土地的动机。

　　在“双轨制”的城市土地市场中，划拨和出让这两种土地资源配置方式之间的价格差也为相关利益主体创造了可观的套利空间，除了土地使用期限的区别之外。划拨以“划拨价格”交易，包括3个部分：征地费，各种规费和划拨费；出让以“出让价格”交易，也包括3个主要的部分：征地费，土地规费和出让金。划拨费用于补偿行政成本，由行政决定，而出让金由市场决定，因此划拨费大大低于出让金，两者的差额也是“划拨价格”和“出让价格”之间的差价。虽然国家不允许以划拨方式获得的土地使用权在二级市场上公开流转，但是在进行登记并且缴纳了保证金和相关费税之后，国家允许国有单位之间进行土地置换。不过更多的情况是，城市政府作为国家的代表，在支付一笔补偿金（包括违约金）之后，收回划拨用地使用权，并以更高的出让价格在一级市场中出售给商业使用者，获取其中“划拨价格”和“出让价格”之间的差价。这样一来，“双轨制”的城市土地市场结构，同样也为相关的利益主体特别是以划拨方式获取土地使用权的国有单位创造套利的空间。

　　2　利益驱动下的城市土地开发热潮

　　如前所述，通过土地使用制度改革，造就了中国独特的双重“二元化”土地市场结构，它为相关的利益主体提供了巨大的套利空间。一方面激起了各级地方政府无限的征收（征用）农用地的“欲望”；另一方面也大大刺激了“黑市”的土地交易，这成为中国城市对外扩展失控的重要原因。一方面，作为国家代表的地方政府通过“国家征收（征用）”这一由农村集体土地转为城市国有建设用地的唯一合法途径，以较低的价格从农民集体手中征收土地（主要是农用地），而后在城市一级土地市场上以市场价格出让给商业使用者，合法套取土地出让金；另一方面，被排除在合法的土地征收出让的利益分配系统之外的农民集体以及以行政划拨方式获得土地使用权的国有单位，为了获取农用地非农化以及建设用地流转的增值收益，通过不同途径转用或交易土地，从而形成不同类型的土地“黑市”。从城市空间对外扩展的角度来看，“繁荣”的官方城市土地市场和“黑市”对城市空间扩展具有不同的影响路径。

　　2.1　方兴未艾的开发区（大学城）、新区“热”

　　由于国家征收（征用）是农村集体所有土地转为城市国有建设用地的唯一合法途径，并且国家垄断了城市一级土地市场的土地供应，这在制度上保证了国家在农村集体土地征收进而在城市土地一级市场上出让所获取的巨额收益。并且，由于权力下放和财政分权，虽然按照法律规定，土地出让收益应该在中央政府和地方政府之间实行三七分成，但在实际执行中，国家基本上没有获得法定的那部分收益。换句话说，土地出让收益基本上全部归了地方财政所有。在巨额收益的刺激下，地方政府具有强烈的征收农村集体土地用于城市建设的冲动。由于零星的土地征收和出让行为手续繁琐，收益回收的周期长，地方政府倾向于大规模“圈地”和征地，进而进行大宗土地出让和开发，短期内将土地出让收益收归囊中。于是，中国城市空间扩展的“三热”现象即开发区“热”、大学城“热”和新区“热”也就应运而生，并且这3种由地方政府推动的土地开发行为也成为推动中国空间扩展的主要力量。这些土地开发热潮，由最初的开发区“热”，到其后的大学城“热”，再到最近新区“热”，中国城市始终是在“高烧”状态下快速对外扩展。

　　2.1.1　开发区（大学城）“热”

　　1980年代中期，中国先后在大连、秦皇岛、烟台、青岛、宁波、广州、湛江、天津、连云港、南通等城市设立10个经济技术开发区，由此揭开了开发区建设的序幕。截止到2007年底，国务院批准设立的国家级经济技术开发区共54家，国家级高新技术产业开发区共53家。此外，除了各种名目的国家级开发区外，还有不胜枚举的各类省级市级等地方政府设立的开发区。在2003年国家开展以清理开发区为重点的土地市场治理整顿行动之前，全国共有各类开发区6866个，规划面积3.86万平方千米，高出城市建成区1倍以上，其中2／3以上是由省级以下政府批准设立。经过清理整顿，到2006年，各级各类开发区数量减少到1568个，规划面积减少为9949平方千米，减少的比例分别达到了77.2%和74.2%。虽然从官方发布的数据来看，中国开发区清理整治工作已经“初战告捷”，但是，开发区为何能够遍地开花，其中体制背景特别是土地使用制度变革还是很值得人们深思。开发区建立的初衷是为了集中使用有限资金，在特定的区域内进行基础设施建设，以达到节省土地、寻求最大产出的目标。但在实践中，开发区却成为“圈地”的主角，有些地方政府甚至违反国家对开发区管理的规定，直接赋予开发区“征地”、“规划”、“出租”、“转让”、“出让”、“颁发国有土地使用证”等政府用地权力，使得开发区成为一个“圈地”特区。

　　在开发区“热”方兴未艾之际，大城市的大学城建设“热潮”也跟踪而来。以2000年河北廊坊东方大学城“开城”为起始点，大学城“圈地运动”很快就蔓延全国。由于缺少公开的官方数据，很难统计出全国范围内的大学城确切的数量和规模。虽然早期的大学城，如廊坊东方大学城和上海松江大学城，规划面积相对较小，其后，大学城的规模动辄规划面积在50平方千米以上，“巨型”大学城屡见不鲜。在2003年开展的开发区专项清理整顿中，大学城也作为重点清理整治对象之一。不少大学城至少从名义上被取缔，但虽没有“名分”，却可化整为零，以各高校独立运作的形式仍然顽强地曲折发展壮大。如今大学城建设仍蔚然成风，并成为中国城市新一轮“圈地运动”的重要载体。

　　2.1.2　新区“热”

　　除了开发区（大学城）“热”之外，规模更加庞大的新区开发热潮也正随之展开。除了一些以开发区为主体的新区（如无锡新区）之外，这里所说的新区还包括国家层面的经济改革试验区（如天津的滨海新区），以及城市划出的以商业开发为主要目地的行政区域（如郑州的郑东新区）。与开发区或大学城相比，新区同样带有显著的“圈地”特征。占地从几平方公里到几百平方公里，投资动辄几十亿甚至数千亿元，设计规模都是连片开发，与开发区和大学城相比，新区在土地开发和投资规模方面有过之而无不及。与新区大规模开发热潮相一致，近年来大宗的土地交易和开发也层出不穷。开发商的占地欲望越来越大，而地方政府为了获得巨额的土地出让收益，也很愿意大宗出让土地，引入有实力的大开发商进行成片开发。于是在地方政府和开发商的共同配合之下，我国城市开发又出现了一股声势浩大的“圈地潮”。

　　近年来，随着国家政治经济体制改革的深入，从国家批准浦东新区和滨海新区成为综合配套改革试验区开始，国家陆续批准了成渝城乡综合配套改革试验区、武汉城市圈教育综合改革试验区以及长株潭城市群资源节约型和环境友好型社会建设综合配套改革试验区等二个综合配套改革试验区。除此之外，全国上下大大小小的很多城市也在摩拳擦掌，跃跃欲试，以各种名义向国家申请成为新的改革试验区。城市政府之所以热衷于申请成为国家综合配套改革试验区，固然有其以改革促发展的意愿，但其中包括土地使用政策等在内的一系列政策优惠才是城市政府真正追逐的利益所在。另外，相对于开发区、大学城乃至其他类型新区而言，改革试验区的范围更大，因此人们完全有理由警惕新一轮的改革试验区沦为新的“跑马圈地”的工具。

　　2.2　日益猖獗的土地“黑市”

　　在当前，双重“二元化”的土地市场结构不仅刺激了合法的土地市场的发展壮大，而且也催生了各式各样的土地“黑市”。概括而言，主要有3种类型（图4）：①为了逃避集体和地方政府对农用地转为建设用地的控制，农村居民自行将农用地转为建设用地（主要为宅基地），从而形成了“黑市1”通过“黑市1”进行的土地开发行为主要以农村居民未经批准私自建房或建筑超过标准的住房为主；②为了获取农地非农化以及对农村集体建设用地进行商业开发的部分利益，农村农民集体及其成员逃避国家征收程序，直接将农村集体土地（特别是农用地）的使用权出售给城市商业使用者，进行房地产开发等商业活动，从而形成“黑市2”，通过“黑市2”进行的土地开发行为以“小产权房”为代表；③为了获取城市建设用地流转的巨额增值收益（即出让金和划拨费之间的差额），以划拨方式获得土地使用权的国有单位或者以“土地置换”的名义，或者直接进行交易，将土地使用权转让给城市商业使用者，从而形成了“黑市3”。

　　不同类型的土地“黑市”不仅违法主体各异.而且对空间结构的影响也不同。“黑市1”主要是农村集体所有的农用地违法转用为农村建设用地，违法主体主要为农村的个体居民，违法形式主要是农民私自建房或建房超标。由于这部分违法用地主要发生在农村，用地性质仍然为农民集体所有，并且近年来随着国家加强了对农民建房宅基地的审批和监察力度，在一定程度上控制了农民建房的行为，因此，这部分违法用地及其违规建筑并未对城市空间扩展形成实质性的直接影响。

　　与之相反，“黑市2”和“黑市3”中的违法土地交易与转让行为对城市空间扩展有着实质性的影响。

　　在“黑市2”中，农村集体所有所有的土地（主要为农用地）未经国家征收程序而直接用于城市开发建设，直接增加了城市建设用地的来源，加快了城市向农村扩展的速度。通过“黑市2”进行土地开发的一个典型后果就是小产权房。在“小产权房”的建设中，相关利益主体，如开发商、农民集体及其成员以及购房者，他们都是收益者，而所瓜分的那部分收益正是在国家征收和出让程序中由代表国家的地方政府所占有的土地出让收益。由于在“黑市2”的土地交易行为及其后续的“小产权房”的建设中，相关利益主体都能从中获得不菲的收益，因此也就有进行交易和开发的强大的经济激励。从一定意义上说，“黑市2”的存在和蔓延是农民集体及其成员、开发商以及城市居民联合的对国家垄断土地征收和出让行为的抵制与反抗。

　　在“黑市3”中，在计划经济体制以及“双轨制”并行的土地管理体制下以行政划拨方式获得土地使用权的国有和集体单位，未经国家收回和出让程序，而以“土地置换”的名义，直接将土地使用权转让给城市商业开发者进行商业开发，改变了城市内在的空间结构，从而也对城市空间扩展产生实质性的影响。在计划经济体制下以及“双轨制”并行的土地管理系统下，国家以低价划拨给国家单位的土地使用权，如果该单位希望在市场中以更高价格“出售”或转让其土地使用权，就必须先在国家的市政府登记并向土地所有者（例如国家）补交相当可观的出让金，这就大大减少了希望出售土地的国家单位的经济利益。因此，逃避“补交出让金”，是土地使用权从政府单位直接转给商业使用者（图4中的黑市3）的土地使用权违法交易的主要动机。通过“黑市3”进入城市土地市场的建设用地主要用于房地产开发。由于这种土地交易及其开发行为，逃避了政府的监管，并且时常是不符合城市用地规划要求的，因此对城市的空间布局和房地产业的健康发展造成负面影响。在近两年来房地产“热”持续升温，城市土地价值不断飙升的背景下，不少享有划拨用地使用权的国有和集体单位都有“以地生财，以地抵债”的企划。此外，还由于当前中国行政体系的条块分割仍然十分严重，一些部门从自身利益出发，也为这些违法的土地交易行为打起“保护伞”。其中，2007年曝光的吉林大学“卖地还债”事件就是这种违法土地交易和置换行为的典型。